新型城镇化与其说是发展，还不如说是改革。这是因为中国的城镇化有两个问题，第一是城镇化发展程度是滞后的，第二是城市化的推进过程是扭曲的。这两个问题都是体制性的，因此只能通过体制改革来解决。

为此，中央在推进新型城镇化工作中，提出要落实“人的城镇化”。这是非常重要的。怎么达到人的城市化？结合我在浙江省的工作实践，我认为顺利推进新型城镇化的关键，一个是人，另一个是土地。我将其总结为“人地城市化”。

城镇化是“人地城市化”

“人地城市化”分开来说，一个是“人的城市化”，一个是“地的城市化”。前者特指以“农业转移人口市民化”为核心的城镇化，后者则特指单纯向农民要地、而把农民向市民的转化弃之不顾的城镇化。这些个提法，都是独具中国特色的命题，国际上还真的很难理解。因为从人类社会的一般发展来看，伴随着工业化的兴起，必定是一个人口城镇化的大趋势。

但是，新中国是在一个极其贫穷落后的基础上建立起来的，人口多、底子薄，又急于实现工业化，于是就通过工农业产品剪刀差、粮食统购统销、农业集体化和人民公社，以及城乡分割的户籍、土地和社会福利等一整套计划经济的制度安排，活生生地把工业化和城镇化这样一个天然融合为一体、同步推进的“自然历史的过程（习近平语）”， 扭曲为了一个人为打压城镇化以保证工业化的失衡发展过程。

改革开放以来，在“且战且退”但始终未能有效根治这些体制病源的同时，又因急于实现现代化，引发了粗放增长、平面扩张，割断文脉、破坏环境等物本主义发展的新问题。致使中国的城镇化虽然取得了年均增长一个百分点左右的巨大成绩，但也积累了“见物（GDP+土地）不见人（农民+农民工）”、“要地（农地）不要命（农民及其生命）”、“兴城（造城）不兴业（实业）”、“重形（高楼大厦、车水马龙）不重神（体制+人文+环保）”等种种问题。其中，人为割裂人地关系，可以动人但不准动地的“禁令”，是造成“人的城镇化”半拉子工程的主要原因。“解铃还须系铃人”，正因为这些毛病都是由城乡二元结构体制造成的，那么自然而然地，现在就需要通过一个新型城镇化的“推进”，来回归至一种“健康发展”的新境界。

新型城镇化到底“新”在哪里？ 新在以人为本，以人为核心。这话说得不错，但未免流于空泛。我对新型城镇化有“五化之说”。第一，城镇化“化”的是什么？“化”的是人。第二，城镇化“化”的是什么人？“化”的是农民。若套用更精准的提法，“化”的是“农业转移人口”。第三，农民怎样才能够“化”得起来？关键是要“化利”。因为在发展市场经济、讲求物质利益的大背景下，不回答好利益的明晰、分配、流转和增值问题，不解决好利益在不同主体间的“赎买”问题，农民是“化”不起来的。 第四，对农民怎么“化利”？那就要“化地”。农地是农民身家、财产、利益的最大之所在，不“化地”而“化人”是缘木求鱼，“墙上挂帘子——没门”。第五，农地怎样才能“转化”？关键是要“化制”，也即改革现有土地管理体制和运行机制。

由此来看，五化递进，九九归一，“化人必须化地，不化地无以化人”、“化地必须化制，不化制无以化地”。新型城镇化与其说是发展，不如说是改革，是一场针对计划经济遗产之一的城乡二元结构体制的深刻改革。与此同时，我们必须清醒地意识到：在中国现实的语境下，那种单纯的“人的城镇化”是不存在的。就其实质而言，还是一种以“人的城镇化”为目标指向的，通过改革土地制度、“盘活”地的利益而进行的一场综合性的“人地城镇化”。

开展“第三次土改”

对此，浙江省政府的主要领导有一组很到位的提法，总共两句话。一句是：“让愿意进城的农民进城，让愿意下乡的市民下乡”。这句话的要害，是宪法应当赋予公民自由迁徙权，这也是基本人权，政府要为这一权利的落实创造条件。还有一句是：“三权到人（户），权随人（户）走”。这句话的要害，是农民的财产权要量化到人，其中特别是要实现农地的商品化、价值化、货币化和资本化，从而为人口的自由流动创造条件。大道至简，区区两句话和八个字，已经把“人的城镇化”和如何实现的“桥和路”都给指明了、说白了。

这里的“三权”，具体一是指耕地的承包权和经营权，二是指宅基地的用益物权，三是指集体经济组织中农民个人或农户的股权。最后这块权利，其实在某种意义上也密切与集体建设经营用地的权益相关。在这里，我们不涉及农地最终产权集体所有的宪法条文改变，学的只是邓公在30年前推行大包干、承包制的实用思路，即把过往认为是铁板一块的集体农地所有权搁置起来，而把其中的经营、使用和收益等“坐实的产权”（“产权是所有制的核心”），从农地的一大把权利束中抽取出来，量化到人到户。管他白猫黑猫，逮住耗子就是好猫。解决了中国人温饱问题的政策，就是好政策。这就是“第二次土改”，就是那场先发而带动全面改革的农村改革，就是经真理标准、解放思想而开启的中国市场化改革大潮。

经过35年，当下需要顺应工业化、城市化、市场化、民主化、法治化“五化归一”走向现代化的大趋势，开展“第三次土改”。这次土改的基本目标，就是要妥善解决中国现代化绕不过去的“人的城镇化”的问题。中央关于城镇化的理念已是到位了，譬如“人的城镇化”、“农业转移人口市民化”、“基本公共服务常住人口全覆盖”，如此等等。但是，现实走得通的路子还需将其趟出来，具体包括三大环节：

首先是确权。以往只有所有权一个权利，动了就是私有化。现在起码可以有三个权利：所有权、承包权和经营权。具体如何界定？需要经过权力机关赋予法律效能的确权（不能只是政府的“自说自话”）。其中既不能以公有制卫道者的纯粹，抵制“三权分置”的农村产权制度改革；也不能以传统小农的狭隘，抵制“人地分离、（权）益随人转”的“人地城镇化”改革。

其次是入市。土地权益不同于一般商品的权益，其流转必须高度透明、极其规范。这也就要求，相关流转要统统纳入政府有序建立和严格监管的土地市场。其中既不能片面强调农地的特殊，认为不能入市交易；又不能放任自流，造成地下流转的混乱和侵权。

最后是规制。依法、自愿、有偿的流转，皆有赖于相应的法规制度健全，包括对不合时宜、不合常理“旧法”的及时修订。不但要做到有法可依，而且必须是有法必依、执法必严、违法必究。其中既不能死守法条，轻易以违法乱纪的大棒，扼杀土地改革的有益探索；又不能无法无天，将亿万农民的身家性命视如儿戏。

如何健康推进

兹事体大，不能搞砸了。但总是闪烁其词、举步维艰，那积累的问题和包袱将会越来越多、越来越沉重。为了规避“不改革就被改革”的风险，“第三次土改”仍然要走好邓公式的“中间道路”，并坚持如下四条方针：

第一，按客观规律办事。市场化和城镇化都是人类社会走向现代化的必由之路。执政党的历史使命，就是认识规律，顺势而为，更好地完成各个发展阶段应该完成的任务，而不是罔顾规律，甚至逆潮流而动，人为阻滞或打压规律的表达和展现。

第二，依据全深改《决定》的经济改革理论基准。让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。没有规矩，不成方圆，广义的政府就是提供制度公共品的。但是，这种提供要有一个前提，那就是必须遵循规律。土地是基本的生产要素，是现代市场经济体系、特别是要素市场的一个有机组成部分。有关“规矩”的订立，必须遵循“自由流动、平等交换”的基本要求。

第三，中央顶层设计和地方探索创新相结合。中央管好大方向、总体布局、基本原则，具体的由地方分散决策，因地制宜，力戒共振垮塌。土地都在地方上的城市和农村，中央和地方的土地权益关系，也要拿出一套办法来规范。另外，还要边试点、边修法。对法外的改革试点赋予“尚方宝剑”，同时注意总结“变法”经验，尽快固定下来为新的法律法条。

第四，尊重和保障农民对于土地权益的最终选择权。诸多的土地权益，在相关改革和制度的安排下如何选择，应充分尊重农民的自主权。农民对于土地财产权的处置，全由农民根据自身得失进退作出考量，而不应有外力干预，更不能动用公权强制推行。这也是“国家尊重和保障人权”的题中应有之义。

（作者系浙江省发改委原副主任、浙江大学城市和区域发展研究中心主任，研究员。本文系作者据其9月18日《中青年改革开放论坛（新莫干山会议）》的演讲加工整理而成。）