高雄港的崛起与衰落
2021/10/15 | 作者 霍安治 | 收藏本文
台湾航运界2021的最大盛事,是长荣海运的最新集装箱船“长范”轮首航。这是全球最巨大的“Triple E”超级集装箱船,船舶容量高达2.4万个20英尺标准集装箱 (Twenty-foot equivalent unit,TEU),载重吨位达到22.5万吨,排水量相当于两艘美军尼米兹级航空母舰。2021年3月一船堵塞苏伊士运河的长荣海运著名巨轮“长赐”轮,船舶容量2.02万TEU,比起“长范”轮小了一号。
全球最大集装箱船虽然风光,航线的安排却使台湾海运界唏嘘不已。“长范”轮跑东亚至欧洲的“远欧航线”,由韩国釜山港出发,依序停靠青岛、上海、宁波、台北、深圳盐田这些集货港,而后扬帆直航鹿特丹。台湾最大的高雄港竟惨遭跳过,这是对高雄港的重大打击,也无情展现了台湾外贸的快速边缘化。
据美国《商务日报》(JOC)公布的2019年集装箱港排名,高雄港惨遭越南盖梅港超越,落至第16名,集装箱装卸量更陷入“负成长”,减少0.47%。2020年的衰退速度继续增快,已公布的2020年前2季装卸量,第1季衰退1.5%,第2季衰退6.8%,高雄港正快步衰落。
高雄曾经是全球瞩目的奇迹之港。航运界有铁律:“货在哪里,船就开往哪里。”高雄港打破了这条铁律,吞吐量远超过台湾一地进出口货量。1987年,高雄港击败纽约,跃升全球第三大集装箱港,仅次于鹿特丹与香港。
第三大港的奇迹,由军人霸气创造。于1962年出任高雄港务局长的李连墀,是位战功彪炳的将领。在航运界尚不熟悉集装箱时,他孤注一掷,投入巨资,兴建集装箱码头,抢得亚洲集装箱转口商机。此举使高雄港跃升为称霸两大洋的“洲际枢纽港”,极盛时期,半个东亚的进出口货物都得高雄转口,才能接上全球贸易主航线。
其成也勃,其败也忽。台湾自1990年代起锁岛自喜,错失发展机遇,高雄港原地踏步30年。30年来,台湾各界已经习惯“闷经济”,温水煮蛙,锅中之蛙不再挣扎,坐以待毙。2020年11月,RCEP(区域全面经济伙伴关系协定)正式签署,这是对高雄港致命一击,台当局竟不以为意。
集装箱决定港口未来成败
高雄港的发展潜力原本非常有限。日据时期的台湾被定位为农业区,工商发展受限制,高雄港只是一个农林产品输出小港,联外道路的主要运输工具是牛车,航道水深区区7到9米。太平洋战争将高雄港夷为平地,台湾光复之时,97%的码头被摧毁,航道塞满沉船,只有300吨以下小船能进出港口。负责重建的港务局长林则彬回忆道:“整个港埠,几无可用之区。”
台当局积极整建高雄港。台湾省主席周至柔策定《十二年扩建计划》,重建码头,兴建货棚仓库,采购装卸设备,将航道浚深至10.5米,使两万吨级轮船能进港靠泊,再以浚港沙土填海,扩张港区面积。台湾经济在1960年代起飞,高雄港的工商腹地快速增长,进出船舶数量逐年增加。1950年进出港船只8265艘,总吨位396万余吨。1960年已增至26771艘,总吨位1230万余吨。地面运输也全面升级,高雄港区1961年实现“机械化”,改用机动拖板车。码头上悠哉牛车运米袋、香蕉篓的农业小港风情画,总算成为历史。
“货在哪里,船就开往哪里。”台湾一地所能创造的货物量,赶不上欧美与日本,因此,与欧美日各大港口相比,高雄仍是一个不起眼的小港。1968年,日本横滨港吞吐货物量8565万吨、东京港4158万吨、神户港2448万余吨,同时期的高雄港只有786.6万余吨。
然而,遥遥领先的日本大港口都是传统杂货港,并非今日习见的集装箱港,传统杂货船运输的货损率居高不下。1950年代的台湾,主要出口产品是米与糖,以麻袋包装,人力肩扛。装卸之间总有几个麻袋破裂,码头满地碎米散糖,起卸公定损耗率高达5‰,任何人包下扫地权就能发财。工业化之后,货损率更高。木条箱包装的工业产品装卸经常混淆错乱,更易引起贼人觊觎。如电器等贵重货品,短损率超过9%是稀松平常的。
二战后问世的集装箱,一举解决杂货船运输弊病。1948年,美军推出小型军运集装箱“Conex box”,货物在发货处进集装箱密封,装卸不接触货物,到达目的地才开箱,达到“门到门”(door to door)的精确运输,货损率降到最低。货主开心,船老板也心花怒放。
船公司三大成本是船期费、燃油费与港埠费用。集装箱船的装卸效率是传统杂货船的5倍以上,泊港时间大减,省下巨额港埠费。船班安排灵活快速,又间接压低反映固定营运成本的船期费。更可喜的是,货物下船之后的陆运不再辗转装卸,只要将整个集装箱吊上拖车,就能直接开到收货点,运输时间大幅缩短。由美国出货到西欧,需时原近1个月,改用集装箱则只需12天。
集装箱是航运界的革命性飞跃,发展却慢如牛步。集装箱是非常沉重的,一个20英尺标准箱,空柜重超过2吨,满柜总重20余吨,吊运与放置必须完全机械化。因此,集装箱码头非常昂贵:各个船席需安装庞大的横臂式起重机装船卸货;地面的集装箱堆场需配备跨载机与巨大的桥型起重机,才能层层堆叠集装箱;地面物流需使用集装箱车,部署集装箱货运站网点,运输网路全面更新。早年的集装箱港普遍无力建设齐全,只能克难营运。集装箱船必须自备吊杆起卸,地面以叉车叠放集装箱。
美军之外,只有少数财大气粗的船公司用得起集装箱。1957年,美国泛大西洋轮航公司率先于纽约至得州航线使用集装箱。1959年,美新航业与万雷司航业跟进。但领头的三家船公司只以集装箱运营特定航线,并不互相流通,三家公司使用了三种不同规格的集装箱。
规格问题使集装箱的普及拖延十余年。直到1965年,美国制定集装箱标准规格,欧美各国协定采用“TIR放行证制度”,打通集装箱跨国界的海陆联运通路,集装箱才开始在大西洋两岸快速流行起来。但在太平洋与印度洋,集装箱仍是遥远的奇闻。
1973年,高雄港大仁宫拆船专区,满满停靠着待拆解船只,拆船工人正在热火朝天工作。
台湾称集装箱为“货柜”。1967年,高雄港务局长李连墀在杂志上读到“货柜运输”一词,大为惊艳。两年之后,他参加国际港埠会议,赫然发现大西洋航运已快速货柜化。他写道:“美国对欧洲大西洋的海上运输,已有65%采取货柜运输,美国沿岸已经没有杂货船,国内运输全部采取货柜化。”
更糟糕的是,日本与澳洲正在试水。在横滨,昭和航运公司已有4艘集装箱船跑美西奥克兰港航线。在澳洲,悉尼港开始兴建集装箱码头。今天不做,明天就落后,李连墀马上拍板建造货柜码头,但这一决策是冒着杀头的风险。
军人作风创造高雄港奇迹
李连墀霸气十足,从来不肯让官僚积习拖慢脚步。他建案不按预算程序,工程不走招标程序,采购不跑比价程序,改革不理保守势力。他提出天文数字建设贷款,银行不敢放款,他就拿着签呈直接找台湾省主席黄杰要求特准。
“蛮干”、“胡来”、“先斩后奏”、“军人作风”……李连墀在任19年,骂名一片,各项重大建设都留下一堆行政程序不合法的小辫子,检举黑函满天飞。李连墀却说:“我不这么蛮干,码头工程不能继续。”
他的蛮干是风险十足的。两蒋时期特别重视以制度防弊,如推行超然主计、采购公开招标、政风严格监管。官员走程序稍有疏失,动辄撤职坐牢。1971年,蒋经国出任“行政院长”,制度防弊达到新高峰,经常闹出人命。在李局长硬推货柜码头上马的同时,一连有两位少将自杀。1972年11月,留守业务署长章国辅被监察官小题大做指控贪渎,举枪自戕。3个月后,测量署长周齐祁因高速公路测量程序出问题遭调职,愤而以菜刀自尽。
风声鹤唳,全岛官员战战兢兢,只有李局长踢开程序、放手蛮干。当时岛内无人懂“货柜运输”,建设案也没有外国专家评估背书,全部工程自行设计施工,摸着石头就过河,建设案的效益评估连预定收益都写不出来。李局长开口要5亿新台币的建设巨款,相当于1968年台湾省政府总预算的6%。“交通部”得报大怒,斥为胡闹:“投这么大的资本,也没把握一定能够回收成本,这怎么能做呢?”
交通部不愿拨款,李局长就自己找经费,悍然挪用结余工程款兴建货柜码头。蒋经国特重预算财务分立制,挪用不同预算科目的经费等同官场自杀,但他的蛮干得到上级默许。前后两任省主席黄杰与陈大庆都是老军人,对李局长惺惺相惜,挡下检举黑函,撑腰到底。
“我很坚持‘早完工,早营运’的观念……晚一天我都要着急。”性如烈火的李连墀从看杂志灵机一动,到首批两个货柜中心完工,前后只费时八年。
1975年,货柜码头落成,李局长成了官场焦点。港务局是个政府衙门,新增货柜码头将增加大量编制铁饭碗。若李局长细心安排人事,能结下大量人情。他又异想天开,认为由公务员管理的码头太官僚,无法竞争,他居然将各方渴望的编制饭碗一掌拍碎,把货柜码头委托给民营的中国货柜运输公司经营,创造“公有民营”新观念。他说:“若用栈埠处的做事精神,不可能有高效率,货柜船来两次就不会来了。”
“公有民营”的特殊设计,使高雄港的竞争力异常强大。航运集团“特里奥联盟”考核全球各大港,高雄港年年夺冠。争分夺秒的火速赶工,更使高雄港争到1970年代亚洲航运界的最大商机。
就在高雄港2个货柜中心启用之时,中东危机达到高峰。阿拉伯各国锐意备战,联手制造石油危机,更以狂飙的石油热线大买军火。美国是以阿双方军火的主要来源,大批军火由菲律宾苏比克湾基地出货交运中东,南海与印度洋航线运量骤然火爆。只是远东缺乏货柜码头,海运成本高昂。
困难时刻,高雄港平地一声雷,以2个货柜中心、7座深水货柜码头与14500个TEU(20英尺标准柜)储运量的强大实力投入市场,一举夺下转口大生意。苏比克湾军火以小船运到高雄,换装“巴拿马极限型”集装箱轮,整船输出中东,一炮打响高雄港名号,更赢来滚滚商机。
航运业是高度寡头化的产业,排名前20大的航商占世界总运能80%以上,巨头之间更流行联盟。各大港口抢生意,也就是争夺几个巨头,但巨头在东亚能选择的集装箱港不多。1970年代的东亚各国不愿重金投资集装箱港,高雄的货柜码头却以5亿巨款打造,设备齐全、配套完善、收费低廉,远超过新加坡、香港与日本各港,各大航业巨头闻风赶到高雄设点。为提供最贴心的服务,李局长再出奇招,将码头长租给航运公司,不插手营运。
董浩云的东方海外公司先驰得点,租下3座货柜码头。美国航业两巨头海陆运输公司与美国总统轮船公司各租1座,由德国航业巨头赫伯罗特领头的特里奥联盟(TRIO)租1座。TRIO联盟包括香港的东方海外与边行海运,以及日本前两大船公司日本邮船与商船三井,拉开远东至欧陆的“远欧航线”。再加上提供小公司使用的公用码头,7座货柜码头构成了欧美与东亚的海运总枢纽。
眼光长远的李连墀不忘自己人,硬留下1座码头,指定租给发展迟缓的阳明海运(原招商局)。有了现成码头,阳明海运大胆买货柜船,迅速发展成航业一霸,1988年全球排名打入前十。
1979年的高雄港航拍照片,呈现了高雄港第二货柜中心专用码头和货柜船靠泊情形。
集装箱于1970年代突飞猛进,形成“轴辐网路”,改造了全球航运网。全球港口被区分为“洲际枢纽港”(Mega-hub)、“区域性转运港”(Main-hub)与“区域性港口”(Regional Ports)。大船只停大港,跨洲越洋的“轴心航线”,以载重5500 TEU的“巴拿马极限型”集装箱轮为主力,专靠高雄等“洲际枢纽港”,整柜转运,拆柜并柜,换上近海接驳集装箱船(feeder service),联结次等的“区域性转运港”,再换小船转运到最低端的“区域性港口”。
1970年代的高雄港,迅速晋身为吞吐南海与印度洋集装箱的超大“洲际枢纽港”。与高雄相比,新加坡与釜山沦为集散区域货物的“区域性转运港”,马尼拉只是“区域性港口”。“美国到新加坡、印尼、马来西亚、中东等地货柜,均到高雄港卸货转运。”李连墀得意地回忆道,“从高雄港经日本港口到美国长堤和奥克兰,这四个点的干线运输,都是5500个货柜的大船运输。”
政策错误迎来盛极而衰
站上“洲际枢纽港”制高点的高雄港,营业一飞冲天。全球三大贸易主航线是远欧航线(F/E)、越太平洋航线(T/P)与越大西洋航线(T/A),两条于东亚交会。高雄港稳居远欧航线与越太平洋航线之间第一“洲际枢纽港”。全球前20大集装箱航商,10个在高雄港租码头,2个来自台湾。但1990年代的政策错乱,使高雄港快步衰颓。
1990年代,大陆成为“世界工厂”,全球航运轴辐网路重新洗牌。当时大陆没有大型集装箱港,高雄原是集散大陆集装箱的不二之选。但两岸未三通,香港夺得商机,跃升为东亚第一洲际枢纽港。台当局规划以高雄为“境外航运中心”,争取大陆商机,李登辉却喊出“戒急用忍”,两岸关系急冻。
2000年代,大陆建造一系列大型集装箱港。“远欧航线”与“越太平洋航线”双双挥别高雄,沿大陆各港重新编织轴心航线。远欧航线货量较少,集装箱船逐港靠泊集货,由大连、天津、青岛、连云港、上海、宁波、福州、厦门、深圳到香港,出了香港直放新加坡,高雄被无情跳过。越太平洋航线货量巨大,集装箱船只要泊靠上海、宁波与深圳,就能满载,“一装即走”直航美国,更不需到高雄转口。
高雄港快速边缘化。陈水扁执政时期,高雄港只与釜山、香港两个枢纽港连结,由“洲际枢纽港”沦为“区域性转运港”。2008年两岸直航,但两大主航线已经远去,高雄仍无力再起。进入2010年代,全球运量过剩,各大航业巨头于轴心航线推出每日一班的“日班联营”,争抢集装箱。东亚的日班联营专重中国大陆、日韩、越南与新加坡各港,高雄港只有跑釜山与日本航线的G6联盟与长荣两家泊靠。
要救高雄港,只能正视现实,放下“洲际枢纽港”的辉煌往史,务实转型为两岸经济圈的二线“区域性转口港”。航运界提出建言,呼吁台当局将两岸经济连成一片,而后双管齐下:岛内推动自由贸易港区增加本地出货量,岛外争取与轴心航线上的厦门港合作,设法重回两大主航线。
2011年,马英九政府提出《台湾地区商港整体发展规划》:一面“推动大陆二线港口与台湾港口间之固定货柜航线”;一面利用两岸市场连接良机,激发“自由贸易港区”的生产量。然而,原定使两岸市场连成一体的ECFA“两岸经济合作架构协议”,被民进党的“太阳花运动”摧毁,高雄港继续边缘化。
航运巨头是最现实的。2010年,集装箱海运的龙头集团马士基撤离,高雄港的“区域性转运港”地位也摇摇欲坠。
商机已不再,高雄港的建设却没停止,货柜中心由李连墀时代的3个扩建到7个,更是大面积填海建造气势雄伟的“洲际货柜中心”。全新货柜码头向全球盛大招商,成果一片惨绿。于2007年招商的“第六货柜中心”,只有阳明海运投标。2018年招商的“第七货柜中心”,只有长荣海运投标。换言之,只有这两家台湾本地航运公司仍愿意留在高雄。
ECFA搁浅之后,台湾进出口产业持续崩毁,“自由贸易港区”徒具空壳,本地“柜源”(集装箱量)欲振乏力。2017年,两岸十大集装箱港只有高雄港陷入衰退,集装箱装卸量负成长1.9%,厦门港以7.9%成长率迎头赶超高雄。
昔日的全球第三大港,已退到“区域性港口”的悬崖边缘。只剩下东南亚集装箱转口,尚有一线生机。
台当局不理睬RCEP
近20年来,东南亚经济强劲增长。高雄港一向是东南亚集装箱的转口大港。东南亚各国的集装箱港发展缓慢,高雄港集货转口网络成熟,仍能吸引东南亚柜源。2016年,高雄港转口重柜(已装货的集装箱)总计249万TEU,其中77.49%来自东南亚市场与北美、大陆与东北亚之间的转口运输。但东南亚各国急起直追,自建集装箱港,已快步取代高雄港。
2012年,马来西亚巴生港的集装箱吞吐量超越高雄港。2019年,越南胡志明市盖梅港以年增长率72.5%的惊人成绩,赶超高雄港。马来西亚丹戎帕拉帕斯港与泰国林查班港紧追在后,高雄已不是东南亚集装箱的转口首选。
虽然高雄仍是全球第16大港,但2020年11月签署的RCEP(区域全面经济伙伴关系协定),斩断了高雄的发展前景。
21世纪的洲际枢纽港讲究物流整合。新加坡的“虚实物流枢纽”,将金融、资讯与物流服务连成一片,海关干扰归零,才能稳居洲际枢纽港地位。RCEP不但开放市场,货畅其流,更将激起新型态跨境物流的升级热潮。已遭两大主航线抛弃的高雄港,既无法进入RCEP新市场,也无力连结新形态跨境物流,势将沦为“区域性港口”。
今日的高雄港,货柜船越来越少。2018年,高雄港出港货物主要是以钢材为主的“卑金属及其制品”(占36.44%)与石化产品(占21.38%)。化学船与散装船越来越大。然而,台湾钢材主要出口越南加工,换取RCEP区域的原产地证明,商机拱手让人;石化业则公认将受到RCEP的重击。
最后,高雄港只剩下油轮、运煤散货船与天然气船。今日台当局能源政策错乱,发电摒弃核电站,依靠燃油、燃煤与天然气。“能源矿产品”是近年高雄港主要进口货物,成为吞吐量数据的主要支柱。
面对RCEP冲击,台当局以鸵鸟精神不理不睬,听任高雄港自生自灭。今日,即使是长荣海运的远欧航线集装箱船,也不再到高雄集货了。
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